——从贵州省各市州专业化平台推广使用情况再议纳税评估
根据贵州省地税局工作安排，自2月17日起，推广工作小组从黔东南、黔南开始了税源专业化管理平台、税企信息互换平台、第三方信息交换平台（简称“税源专业化平台”）部署、上线工作，为全省地税系统进一步深化税收征管改革打下了坚实的基础，各地快速开展了对重点税源的风险管理工作，取得了一定成效。同时，各地风险管理特别是纳税评估工作上也存在诸多问题，现对发现的问题进行分析并提出改进建议，为全省地税系统进一步深入开展风险管理提供依据。
一、观念理念方面
一是未正确认识平台在征管改革中的工具作用。在平台推广运行中，出现了两种倾向，一种是“不管系统”，即不研究如何利用系统来实现征管改革，而是按照自己的理解和想法，只求流程能够流转就行，表现在纳税评估上，就是不管计算机自动产生的风险来源、风险指向如何，稍加验证一旦发现与实际不相符，则一删了之、我行我素，妄下“系统不准”的结论，却不去考虑风险数据源不全、基础数据不准、指标及预警值等与本地差异过大等因素；一种是“惟系统”，即认为一切依照系统来，奉系统数据为圭臬，不对业务进行深入研究，如果系统是开放式的，就没了主意，表现在纳税评估上，则就系统风险研究风险、就计算机风险核实风险，缺乏人的主动参与、少了人这一核心要素，导致实际风险未全面排除、主要风险未根本排除，结果往往是以“无风险”了结评估，影响了评估的成效，反过来又造成“评估无用论”的恶性循环。正确认识应该是，平台为评估哪些纳税人、评估哪些风险提供了指引，同时，针对目前纳税人申报数据、财务报表、税企信息及第三方信息等不全面、不准确的实际，应该充分发挥评估人员的主观能动作用，将系统这一工具真正用好，并在使用过程中反复验证，促进系统功能完善。
二是对“无风险不应对、无任务不下户”的误解。部分人员特别是纳税评估部门、税源管理部门人员狭义理解“无风险不应对、无任务不下户”，认为每天只要登录税源专业化管理平台，看到首页没有自己处理的事务，就可以“按兵不动”，实际上，由于受现有风险数据源不完备、风险产生机制不健全、任务推送机制不完善、应对处理规则不全面等因素的制约，加上信息化水平、纳税人税法遵从度等客观实际，当下应按照对重点税源实施风险管理的原则，强化宏观规划、发挥人的积极主观能动作用。
二、人力资源配置方面
人力资源的配置上，纳税评估部门达不到对重点税源实施风险管理的目的。虽然，各局均根据本局税源结构对重点税源进行分类分级，但在人员的配置上部分局远远达不到与税源相匹配的要求，存在先将平台运转起来，先看一下纳税评估如何搞、搞的效果怎么样，再进一步计划人员摆布的问题。主要表现在一是直接从事税源管理的人员比例过低、从事纳税评估的人员相对更少，二是评估部门看似人员较多，实际上或正式职工较少，或大部分人员业务素质不高、责任心不强，三是评估部门兼岗比例过高、兼岗人员实际能够参与纳税评估的时间不多等，“硬件”配置上的不足影响了重点税源的风险管理效果。
三、具体操作处理方面
各局在实施风险管理和纳税评估时存在具体的操作问题，可分为风险推送、分析及应对处理三个方面。
一是风险推送方面。其一，各局均存在对风险推送总量未加以合理控制的问题。从前期看，各局每期由计算机自动推送的风险均在1000户以上，根据各局现有评估人员数量，不可能在1个月甚至半年内正常处理结束，造成了评估人员心理上的工作压力，因此，出现了大量的“无风险”直接办结的情况，导致风险未正常排除。根据总局规范进户执法和系统设置，已办结风险的纳税人在一个年度内不能再次进行评估，则这部分纳税人的风险将越来越大，当然，对这些纳税人可以通过修改系统后台实现一年内再次评估，但是，非正常处理后台不应成为常态，建议各市应该在月初推送风险时进行总体规划，在“存量”推送和“捆绑式”推送的原则下，将风险推送量控制在一个合理的范围内，既保证评估人员有事可做、又保证在合理时限内能够办结，同时，兼顾需要人工发起的风险量的增加，确保纳税人风险的全面、准确排除，促进收入增长，提高纳税遵从，降低执法和服务风险。其二，部分单位在风险推送时未落实“以重点税源管理为着力点”进行优先评估的原则。主要在人工发起的风险中，存在推送小微企业进行评估的情况，究其原因，可能是抱着“试验”的态度走流程，也可能是对如何进行纳税评估、如何排除纳税人风险心里没底，不敢对重点税源实施风险管理，另外，还存在不属于本级监控的纳税人不能进行评估的片面认识，如区县级评估分局不敢评估属于市级监控的纳税人，如此，则不利于各级纳税评估部门对纳税人的多层监控、相互制约。建议各局制定制度，对风险推送时在纳税人的选择上、各级评估部门评估职权和优先顺序上、评估与稽查的选案衔接上等问题进行规范，同时，要求所有评估均进入系统，杜绝机外循环，化解不同级别评估部门同时进入一户纳税人进行评估的矛盾。
二是风险分析方面。其一是案头分析风险疑点数量较少、可使用数据范围较窄，原因是风险数据源数量不多、质量不高，如企业纳税人基础的税务登记信息采集不全、变更不及时，税种登记信息与税务登记、纳税人生产经营实际不相符，财务报表不全、报表内容为空，税企信息和第三方信息缺失等，导致计算机自动产生的风险仅仅体现为纳税人本期与去年同期、上月同期的申报之间，或申报与财务报表之间比对产生的少量风险疑点，与“依托计算机自动产生风险疑点为主”的构想相距甚远，并且，也不利于发挥人工分析，造成评估分析阶段疑点过少、应对处理过程中（特别是实地核查）才能大量发现疑点的不合理状况，与纳税评估重案头审计的理念不相符，容易滑入日常检查的窠臼，建议各局尽快全面清理、核实、补充、修正所有规模以上纳税人的基础信息，尽快启用税企信息互换平台，积极准备第三方信息交换平台的搭建，构建强大的风险数据仓库；其二是现有税源专业化管理平台设置风险产生的期间全部为“月”，与不同行业纳税人、不同税种的评估实际不相符，如项目税收的评估应从项目立项起，针对不同环节、不同税种之间比对，企业所得税应当按年度进行分析比对等产生风险疑点，才相对科学合理，建议推广结束后对不同行业的数学模型、构成指标及不同地区的预警值等进行完善，对系统数据进行应用分析，逐步完善不同风险产生的期间，提高计算机自动预警的指向性水平。
三是应对处理方面。其一是评估人员对纳税评估普遍缺乏深入理解和认识，将风险事务当做基础税源管理事务一样，进行走流程办结；其二是评估人员对风险事务的处理缺乏操作实践经验，表现为就疑点简单排除疑点、未加选择的使用质疑约谈、随意妄下评估结论等。建议各局强化团队共同评估、相互学习，积累评估经验，统一评估标准，建立定期点评及检查、督察、督导、考核制度，真正发挥纳税评估在税源管理中的抓手作用。
四是评估后续管理方面。其一是强化对评估税费的催报催缴力度，缩小入库与应征之间的时间和数额差距；其二是提高征管建议使用的针对性，完善征管建议的处理、反馈机制，做到征管建议能够促进行业管理、促进单个纳税人的基础数据完善；其三是评估结束后，评估部门或税源管理部门应加强对纳税人评估入库税费账务处理的辅导，防止纳税人把评估税款作为预缴税款处理，造成无效评估。如纳税评估处理决定作出后，评估人员应将相应的会计账务调整分录随同处理决定一并告知纳税人，并负责督促落实。
五是档案规范方面。现在，Mis中的纸质征管档案采取“分项式”归档，要求进行电子扫描，而税源专业化管理平台未设计电子扫描功能，致使税源专业化管理平台的税源管理事务档案管理与Mis不相符；纳税评估档案如何规范，是采取“一户式”还是“分项式”归档，是否设计电子扫描功能，哪些必须纸质归档、那些仅需电子归档等，在《贵州省地方税务局税收征管资料管理暂行办法（修订稿）》（黔地税发〔2010〕74号）及相关文件中未进行明确，平台全面推广上线后应将档案管理的相关规定进行更新，达到降低基层档案管理负担、提高档案利用水平的目的。
六盘水市地方税务局 陈忠德 崔永贵
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